Balázs Péter: Az Európai Unió döntésképessége

A 49. Közgazdász Vándorgyűlésen tartott előadás alapján, Pécs, 2011. szeptember 30.


Feszült figyelemmel követi a világ az euróválság megoldásának lépéseit. Van, akit a bajba jutott országok, jelesül Görögország és Olaszország helyzete aggaszt, mások az esetleges tovagyűrűző hatásokat latolgatják. A pénzügyi elemzőket az alkalmazott technikai megoldások érdeklik: a hiány fedezetének képzési módja, az adósságelengedés lehetőségei, illetve a biztonsági hálók megszerkesztése. Viszonylag kevesen léptek tovább és tették mérlegre az adott konkrét eset kapcsán az Európai Unió reagáló képességének összetevőit, mindenekelőtt döntéseinek fürgeségét és hatékonyságát. Márpedig az Unió e tekintetben is vizsgázott, igaz, nem először.
 Az Európai Unió jellemző cselekvési módja a hosszú távú tervezés és építkezés. Az integrációs projekt eleve a távoli jövőt vette célba, messzire tekintő elképzeléseihez – például az európai egység megteremtéséhez „minden európai állam” részvételével – nem tartoznak konkrét évszámok. A távlati célok természetszerűleg később hoznak politikai és materiális hasznot, vagyis a konstrukció valamennyi eleme hosszútávon értelmezhető. Ebben a szellemben vált valósággá, sokéves munka és töretlen reménykedés mellett, az egységes belső piac, a közös pénz, vagy az ambiciózus bővítések sora.
Az a szervezet, amely nagyrészt hosszabb távú projekteket készít és hajt vére, nehezen fordítható közeli célok felé. Márpedig az elmúlt évtizedben egyre több ilyen feladat jelentkezett, és az Unió cselekvőképességét a nagy tervek valóra váltása helyett az azonnali reagálás minőségén kezdték mérni. Torz eredmények születtek, ha az Európai Unió a sürgető gondokra a hagyományos arzenáljából előhúzott, hosszú távú válaszokat próbált adni.

Ez történt például a múlt század legvégén, amikor a mind nyilvánvalóbb versenyképességi lemaradásra válaszul megszületett az úgy nevezett Lisszaboni Program. A kormányfők által
 2000 márciusában, a lisszaboni csúcson elfogadott célok között nem kevesebbet tűztek ki, mint hogy az EU váljék „a világ legversenyképesebb tudásalapú gazdaságává”. Ezt a megfogalmazást azután sokan úgy konkretizálták, hogy Európa belátható időn belül le akarná hagyni az USA-t. Márpedig erre semmi esélye nincs, sőt Európa lemaradása növekszik. A Lisszaboni Program első változata ilyenformán köznevetség tárgya lett, aminek fő oka, hogy az Unió egy sürgető kihívásra hosszú távú tervezgetéssel válaszolt.

Úgyszintén az időhorizontok zavara okozta a szépreményű európai alkotmány kudarcát. Miután a tizenöt tagú EU 1998ban megkezdte a belépési tárgyalásokat tizenkét tagjelölttel, nyilvánvalóvá vált, hogy a szervezet felépítését és egyes működési szabályait sürgősen hozzá kell igazítani a kiterjedő taglétszámhoz. A bővítés záró szakaszával párhuzamosan elkezdett alkotmányozás azonban ismét csak beleesett a hosszú távú álmodozás csapdájába. Az alapvető szabályok napirendre tűzése eleve a porondra hívta az integráció kétféle felfogásának amúgy csendben meghúzódó híveit. Összecsaptak a „föderalisták” és a „kormányköziek”, a háttérben pedig kiéleződött a nagymértékű bővítés pártolóinak és ellenzőinek konfliktusa. Minthogy a számtalan új tagállam felvételének folyamatát már nem lehetett lefékezni, a bővítés ellenfelei az alkotmánytervezetén álltak bosszút. 2005 tavaszán előbb Franciaországban, majd röviddel utána Hollandiában szavazták le az „alkotmányos szerződés” kormányfők által elfogadott tervezetét, és ezzel néhány évre megállították a belső reformokat.

Az időhorizontok összekeverése nemcsak a cselekvés, hanem a várakozások szintjén is politikai félreértésekhez és feszültségekhez vezethet. Például a 2004es és 2007es bővítésektől a régebbi tagállamok a piac gyors kiterjedését is várták. A „zöldmezős” és a rekonstrukciós beruházások tere kétségkívül kitágult, azonban az új tagállamok költségvetéseinek, vállalkozóinak és fogyasztóinak fizetőképessége igen csekély mértékben gyarapította a belső keresletet. Hasonlóképpen illúziónak bizonyult a közös külés biztonságpolitikával kapcsolatos remény, amely a szervezeti alapok lerakásától az egységes külpolitikai cselekvőképesség gyors megszületését várta. Végül napjaink látványos tanulsága az euróövezettel kapcsolatos: a közös európai valuta fontos emelője az európai versenyképességnek, azonban alapjai még nem szilárdultak meg kellőképpen és sürgős kiegészítésre szorulnak.
Intézményi újdonságok
Az Európai Unió cselekvőképességének fordulat szerű, gyors javulását sokan a Lisszaboni Szerző dés életbe lépésétől várták, ami sokéves huzavo na után végül is 2009. december 1jével megtörtént. A leglátványosabb változást két új intézmény megjelenése képviseli: állandó elnök vezeti immár a kormányfők csúcsszintű üléseit, és kinevezték az Unió első „külügyminiszterét” (akit a „kormányközi” tábor ellenkezése miatt „külés biztonságpolitikai főképviselőnek” szabad nevezni, minthogy minisztere csak államoknak lehet, az EU pedig nem állam). Az Európai Unió legfelső vezetésében és külső képviseletében megjelenő két új intézmény hármas hatással járt az Unió működőképességét illetően: először, megváltoztatta az Unió csúcsán működő hatalmi és koordinációs mechanizmusokat; másodszor, lényegesen módosította a forgó tanácsi elnökség szerepét; harmadszor, közelről érinti a tagállamok hatalmi és koalíciós játszmáit az uniós döntéshozatal során.

A hatalmi és koordinációs mechanizmusok hosszú időn át a Tanács–Bizottság–Parlament európai háromszögében működtek, miközben hol az egyik, hol a másik intézmény került erőfölénybe a többiekkel szemben. Ebbe a vetélkedésbe épült be a közelmúltig informálisan, ám annál nagyobb hatalommal jelentkező kormányfői gyülekezet, az Európai Tanács. Ez afféle hatalmi púpként telepedett a másik három intézmény fölé, és növekvő befolyása a tagállami belpolitikák üzeneteit és kényszereit közvetítette az integrációs szintre. A csúcsértekezlet elnöksége 2009 végéig az ismert rotációs rendszerhez igazodott, félévenként más és más kormányfő vezette a testület munkáját. A Lisszaboni Szerződés intézményesítette az Európai Tanácsot, és állandó elnöke, Herman van Rompuy kinevezésével a tagállami túlsúly egyértelmű megerősítést kapott. Az ambiciózus első elnök szaporítani próbáltja a kormányfői összejövetelek számát, és számos kezdeményezést magához ragadott, amelyek az Európai Bizottságot, vagy a forgó tanácsi elnökséget illetnék.

A külpolitikai főképviselő szerepét betöltő Catherine Ashton négy hatalmas feladat egyidejű ellátásával birkózik. Mindenekelőtt ő a külügyminiszteri tanács állandó elnöke, ami önmagában véve is teljes elfoglaltságot jelentene. Egyidejűleg betölti az Európai Bizottság alelnökének funkcióját is, ezért nevezték a szerepét „kétkalaposnak”. Ám további két kalapot is visel: egyrészt ő az EU első számú diplomatája, akinek megjelenésein és akcióin mérik le a közös külpolitika teljesítményét; másrészt ki kell alakítania az EU önálló diplomáciai szolgálatát. Valójában mind a négy feladatköre teljes embert kívánna, ugyanakkor a feladatok ilyenfajta kombinálása fontos intézményközi funkciókhoz is juttatja a tisztség viselőjét. Az Európai Bizottság és a Miniszteri Tanács közelítése szempontjából példaértékű lehet, ha egy bizottsági tag miniszteri tanácskozást vezet. Ám az új főképviselő intézményközi feladatait egyfajta intézményen kívüliséggel próbálja megoldani: elhatárolódik a Bizottság szolgálataitól, nem támaszkodik a Tanácsban képviselt tagállamokra sem.

Ashton látványosan külön épületbe költözik Brüsszelben, ezzel is demonstrálva intézménye általa elképzelt függetlenségét.
 A Tanács félévente forgó elnökségét tekintve a két új tisztségviselő a funkciót betöltő tagállamok két korábbi főszereplőjének kenyerét vették el. A rotációs rendszer motorja mindeddig az elnökség országának miniszterelnöke és külügyminisztere volt, elsősorban ők mozgatták az elnökség aktivitását és közvetítettek a tagállamok között, valamint a többi uniós intézményhez fűződő viszonyokban. Úgyszintén háttérbe szorult és ez által leértékelődött az elnökségek folyamatosságát keretező „trió”: a másfél éves időszakok három elnökségét összekapcsoló rendszer. Az új rendszerben kettévált a korábban egyetlen miniszteri testületet képező Általános és Külkapcsolati Tanács. A külügyminiszterek körében megszűnt a forgó elnökség, mivel – mint említettük – Ashton vette át a grémium vezetését állandó jelleggel. Az önállósult Általános Ügyek Tanácsának (ÁÜT) fő feladatává a csúcsértekezletek előkészítése vált, e tekintetben azonban versenybe került egyrészt van Rompuy tettre kész kabinetjével, másrészt az Állandó Képviselők Bizottságával. Az ÁÜT funkciói részben kiürültek, a szervezeti zavart a résztvevők tarkasága is tetézi: egyes tagállamokban létezik Európaügyi miniszter (például Finnország, Svédország, Hollandia, Franciaország stb.), másokból a külügyminiszter vagy helyettese vesz részt az ÁÜT ülésein, ezáltal egyenlőtlenek a hatáskörök és mandátumok.
A tagállamok koalícióképzése és hatalmi manőverei nem elsősorban a Lisszaboni Szerződés új rendje miatt változtak, hanem a nagyarányú bővítés következtében.

A legszembetűnőbb újdonság a kitágult kör kompromisszumképtelensége. Míg a tizenkét–tizenöt tagú szervezetben előbb-utóbb sikerült közös álláspontra jutni, huszonhét tagállam közreműködésével mind gyakoribb a megoldás előtti állapotok polarizált megmerevedése. Például Koszovó állami létét huszonkét tagország elismerte, öten viszont megtagadták az elismerését, és nincs is remény arra, hogy ezen az álláspontjukon egyhamar változtatnának. Korábban ez elképzelhetetlen lett volna, mivel a tagállamok, ha nehéz engedmények árán is, de végül közös nevezőre jutottak. Lényegesen megnőtt a lehetséges koalíciókötések száma. Például tizenöt tagállam körében mintegy ötezer fajta hatfős szövetséget lehetett képezni, huszonhét tagországgal ugyanez már közel háromszázezer elvi lehetőséget kínál. Az esélyes szövetségek politikai körét persze erősen szűkíti az a feltétel, hogy ütőképes koalíció aligha képzelhető el nagy tagállamok részvétele nélkül. A három nagy tagállamot magában foglaló hattagú alkalmi szövetségek száma az EU15ben 220 volt, az EU27ben már több mint kétezer. A huszonhét tagú Unióban ez által megnőtt a legnagyobb tagországok, mindenekelőtt Németország és Franciaország és különösen kettejük szövetségének súlya. Ha az Egyesült Királyság is csatlakozik hozzájuk, ami külpolitikai témákban inkább előfordul, mint az Unió belső ügyeiben, akkor megkerülhetetlen hatalmi centrumot képeznek a nagyszámú kis és közepes állam körében, és alapvetően meghatározzák a döntések irányát vagy az uniós tisztségviselők kiválasztását.
Döntésre váró ügyek
Az Európai Unió reagáló képessége visszatükröződik valamennyi fontos ügyének menetén.

A Lisszaboni Szerződés által bevezetett új funkcióktól és jogosítványoktól mind a tagállamok, mind a külvilág elsősorban a külpolitika minőségének ugrásszerű javulását remélték. Minden egyéb téma elé tolakodott azonban az euróövezet gyengeségeit kimutató gazdasági válság és egyes tagállamok költségvetési hiányának vészes növekedése. Az EU tágabb szomszédságában a további bővítést illetően várnának híreket az európai periféria államai.
Az uniós szintű külpolitika a bővülés és a szervezeti átalakulás nyomán kettős hatást mutat: egyrészt bővült az információáramlás és gazdagodott a helyzetek elemzése, másrészt azonban nehezebbé vált a közös cselekvés, gyakoribb a megosztottság. Ezt tapasztalhattuk a líbiai válsággal, a közelkeleti „két állam” megoldás különféle aspektusaival, vagy Irán nukleáris fejlesztéseinek kezelésével kapcsolatban. Látható, hogy a kezdeményezés mind gyakrabban csúszik át két vagy három nagy tagország kezébe. Ebben a helyzetben a visegrádi négyes is megfelelő súllyal léphetne fel, amennyiben a közös érdek és a közös akarat egységbe kovácsolja őket.
Az euróövezet válságának megoldása termé szetszerűleg a belső körre, a közös valutát hasz náló tizenhét országra tartozik, azonban követ kezményei az egész Uniót érintik. A meghatáro zó ezen a területen is a német–francia páros, amely egyben a görög és más helyzeteket meg segítő akciók fő teherviselője. Ugyanez a két ország határozza meg a további bővítések lehető ségét, feltételeit és ütemezését. A Berlinben és Párizsban jelenleg kormányzó konzervatív erők nyilvánvalóan ellene vannak az EU további terjesz kedésének, kivált Törökország felvételének. Velük szemben a bővítés folytatásának pártolói kisebbségbe szorultak.

Az Unió döntésképességének gyengeségére világít rá az a bizonytalanság, amely a jelentkezők tájékoztatása terén nyilvánul meg. A tagállamok széthúzása miatt az EU nemigen tud mást üzenni a tagjelölteknek, mint a belépési feltételek ismételgetését, ezek teljesítésétől téve függővé minden további fejleményt.
Az Európai Unió döntésképessége a következő időszakban nehéz próbáknak néz elébe. Már folyik az új, hosszú távú költségvetés vitája, amely a 2014–2020as időszak kiadásainak keretszámait fogja megszabni. 2013ban csatlakozik az Unióhoz Horvátország. 2014ben lép életbe a Lisszaboni Szerződés két kulcsfontosságú rendelkezése, amelyek bevezetését öt évvel kitolták: egyrészt az úgynevezett kettős többségi szavazás a Tanácsban, amely a tagállamok és a lakosok súlyozásának átlátható rendszerén alapszik, másrészt az Európai Bizottság túlméretezett létszámának visszametszése. 2014ben új Európai Parlamentet választunk és a tagállamok új biztosokat jelölnek az Európai Bizottságba. A horizonton kirajzolódik a következő hosszú távú időhatár: az EU mind több programja mellé kerül a 2020as céldátum.

Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a legégetőbb kérdések azonnali, de legalábbis rövid távú intézkedést igényelnek. Az Európai Uniónak a hagyományos távlati szemlélete mellett alkalmazkodnia kell a rövid távú kényszerekhez, emellett tovább kell lépnie a belső szervezeti és eljárási szabályok korszerűsítése területén. A legutóbbi kettős bővítés (2004–2007) során következett be az a sajátos súlypontváltás, midőn az aktorok (tagállamok) száma meghaladta a funkciók (közös politikák) számát. Felborult a szervezeti mátrix, ám a tagállami kormányok nem hajlandók hátralépni, ragaszkodnak közvetlen képviseletükhöz minden ügyben és minden szinten (csakúgy, mint például a nemzeti nyelvek túltengő használatához, vagy a csúcsértekezletek résztvevőit megörökítő népes „családi fotókhoz”). Az uniós döntéshozatal tengelyében ma a legnagyobb létszámú és egyben a leggyorsabban változó szervezeti alkotóelem, a tagállami kormány helyezkedik el. A csekély legitimitású Európai Bizottság erőtlen a rámenős tagállami politikusokkal szemben. Érthető az indítékok különbsége: a tagországok kormányainak tagjai politikai létükért küzdenek, miközben az európai biztosok a leggyengébb teljesítménybe sem tudnak belebukni. Hasonlóképpen tét nélküliek az Európai Parlament amúgy szakszerű és ambiciózus vitái, hiszen itt sincs kormánypárti és ellenzéki oldal, a küzdelem nem „vérre megy”, legfeljebb a képviselők jövőbeli hazai pályafutását befolyásolja. Az előrelépésre legközelebb a 2014. évi szervezeti változások kínálnak alkalmat, hacsak a gazdasági válság ki nem kényszerít gyorsabb intézkedéseket.